为更好地落实禁牧和草畜平衡制度，促进草原补奖政策顺利实施，中心近期组织人员分赴四川省康定县和雅江县、甘肃省合作市和夏河县、青海省祁连县和都兰县、云南省巧家县和德钦县，就禁牧和草畜平衡制度落实情况进行了专项执法检查。现将有关情况通报如下：
一、专项执法检查的基本情况
（一）禁牧和草畜平衡制度的法律政策依据制定情况
甘肃、青海、四川三省均已出台了草原法配套法规，对建立禁牧和草畜平衡制度做出了较为具体的规定。四川省甘孜州还出台了《甘孜藏族自治州草原管理条例》，细化了对违反禁牧和草畜平衡规定行为的处罚依据。四川省畜牧食品局还制定了草原禁牧和草畜平衡的管理办法。甘肃省起草了《甘肃省草畜平衡管理办法（试行）》和《甘肃省草原禁牧管理办法》，正报请省政府常务会审议。青海省起草了《草畜平衡及禁牧管理暂行办法》，目前正在征求意见。此外，三省还结合草原补奖政策的实施，出台了一系列规范性文件。相比而言，云南省的法规制定较滞后，尚未制定草原法配套法规规章，仅出台了一些规范性文件，如《云南省草畜平衡管理办法（试行）》、《云南省草原载畜量核定标准及办法（试行）》、《云南省草原承包管理办法（试行）》等。
（二）违反禁牧规定和草畜平衡案件查处情况
从检查情况看，四省在查处违反禁牧规定和草畜平衡规定案件方面均比较薄弱。2010年，仅甘肃省查处了35起此类案件。此类案件查处率低的主要原因：一是各级草原监理机构执法人员少，经费不足，执法装备缺乏，致使案件查处力不从心。二是禁牧和草畜平衡制度还未真正建立起来，禁牧区和草畜平衡监管工作尚未有效开展。三是一些省份法规、规章不完善，查处此类案件缺乏处罚依据。
（三）禁牧和减畜任务分解落实情况
四省草原补奖政策实施方案均已经省政府批准，各地（州）、县（市）的禁牧和减畜任务已基本明确。目前，各地（州）、县（市）正在抓紧制定落实草原补奖政策的具体工作方案，并将禁牧和减畜任务分解落实到乡（镇）、村和牧户。
（四）草原监理体系建设情况
甘肃省现有县级以上草原监理机构63个，监理人员600多人，其中单独设立机构的仅有7个，参照公务员法管理的23个。青海省现有县级以上草原监理机构48个，监理人员602人，其中单独设立机构的16个，参照公务员法管理的17个。四川省现有县级以上草原监理机构44个，监理人员364人，其中单独设立机构的7个，参照公务员法管理的5个。云南省尚未成立省级草原监督管理机构，只有迪庆州及其所辖的3个县成立了草原监督管理机构，共有草原监理人员27人。
（五）草原植被恢复费征收使用管理情况
甘肃、青海两省已出台了草原植被恢复费收费标准和草原植被恢复费征收使用管理办法。四川省仅出台了草原植被恢复费征收使用管理办法，收费标准尚在制定当中。云南省仅出台了草原植被恢复费收费标准，管理办法尚未出台。
2008-2010年，甘肃共征收草原植被恢复费3054.5万元，目前已有2643.5万元用于恢复草原植被、建设人工草地、改良退化草地等内容。青海省今年已征收草原植被恢复费142.8万元，并将全部资金用于德令哈、共和等七个县（市）的草原植被恢复。
二、存在的突出问题
（一）部分省份禁牧和草畜平衡制度的法规依据不完善
云南省尚未出台草原法配套法规或规章，有关规范性文件设立的罚款措施不具备法律效力，开展禁牧和草畜平衡监管缺乏法规依据。青海省的地方性法规对违反禁牧规定行为的处罚没有作出具体规定，各自治州或自治县也未出台自治条例进行补充，查处违反禁牧规定的行为缺乏处罚依据。
（二）落实减畜任务十分艰巨
一些减畜任务较重的地方，牧民得到的补奖资金难以弥补减畜造成的损失，再加上人工草地、棚圈等配套设施缺乏，不同程度地面临“减畜--牧民不干；不减畜--政策不允许；强制减畜--影响干群关系和牧区稳定”的多难境地。另外，藏区牧民受宗教思想影响，惜杀惜售意识根深蒂固，直接影响到减畜任务的完成。
（三）草原监管力量薄弱
一是草原监理机构不健全。云南省尚未成立省级草原监理机构，全省只有迪庆州及其所辖的3个县成立了机构。四川省尚有8个牧区半牧区县没有成立草原监理机构。甘肃、四川和青海三省单独设置的机构分别只占机构总数的11%、16%和33%。二是执法监督经费严重短缺。虽然青海、甘肃和四川的省级草原执法监督经费已纳入了财政预算，但与承担的任务量相比远远不够。四个省地、县级草原执法监督经费均未纳入当地财政预算。三是草原监理人员不足。四省平均每75万亩草原才有1名草原监理人员，其中云南省平均650万亩草原才有1名草原监理人员。草原监理人员学历低、业务素质有待提高的问题也比较突出。
（四）非法征占用草原情况严重
四省均不同程度存在国家或地方重大工程建设项目未经草原行政主管部门审核同意就擅自征占用草原的情况。由于行政干预草原执法等问题突出，此类案件查处难度很大，依法征收草原植被恢复费也异常困难。
三、几点要求
（一）进一步完善禁牧和草畜平衡制度的法规依据
各地要积极推进草原立法进程，加快制定或者完善地方性法规、规章。鼓励和支持自治州或自治县根据本地实际情况，制定自治条例或单行条例，为禁牧和草畜平衡监管提供更充分的法律依据。
（二）加快推进草原监理体系建设
要抓住当前有利时机，积极争取当地党委、政府及有关部门的支持，力争在落实草原监理体系基础设施建设投资、安排草原执法监督专项工作经费、增加基层草原监理机构人员编制，以及推动各级草原监理机构实行参照公务员法管理等方面取得突破。
（三）切实强化禁牧和草畜平衡监管
要认真履行草原监理机构职责，切实加大禁牧和草畜平衡监管力度。对违反禁牧和草畜平衡规定的行为，要依法予以纠正或者给予处罚，确保禁牧和减畜任务得到有效落实，确保草原补奖政策取得实效。
（四）进一步规范草原征占用审核审批程序
要积极协调国土等部门，进一步理顺草原征占用审核与审批的衔接程序。对未经批准擅自征占用草原的行为，要依法予以查处。加快推进草原植被恢复费收费标准和管理办法的制定工作，依法收取草原植被恢复费，并按照规定严格规范使用草原植被恢复费。
